2008年12月13日 《东方早报》 

一、改革三十年提出了什么样的理论问题

中国改革开放的三十年是非常富有特色的三十年，可以用史无前例来形容。中国改革三十年所取得的经济成就是有目共睹的。但是，解释这三十年的难度，不在于说明这三十年经济增长的高速度，而是同时解释发生的大规模的经济社会制度的变迁。

但什么是这三十年有理论意义的问题呢？

这三十年的变化是多方面的。一方面是长期经济增长，三十年来平均每年经济增长率超过9%，这在世界经济史上是少见的。另一方面是制度变迁，从一个公有为基础的苏联模式的社会主义制度，在共产党的自主领导下，转变成多元财产制度为基础的，有自己特色的市场经济的制度安排。这里的关键是在发生大规模的社会制度变迁的过程中，同时实现了长时期高速经济增长。这两种因素合在一起，构成了一个富有挑战性的，需要理论加以解释的大问题。

进一步说，这一大问题又可以拆为两个问题来看，第一个问题是，为什么共产党可以在保持执政党地位的前提下，实现苏联模式社会主义向中国特色社会市场经济的转型。在理论上说，人们一直认为，这个转型本来是不可能的。在实践中，在中国之前，还没有任何一个苏联经济模式的国家完成过这个过程。

其实改革的始作俑者不是中国，而是苏联和东欧这些老的社会主义国家。比如60年代匈牙利提出的整体设计改革，还有更为激进的捷克全方位的政治经济的综合改革。其他国家如保加利亚、波兰都长时期的探讨在保持政治安定的前提下，改革他们的政治经济体制。可惜，实践的记录，这些过程都无一例外遭致失败。

为什么会失败？按照过去几十年西欧和美国经济学家的研究，这些经济改革的失败是必然的，不可避免的。原因是一直存在执政和经济发展两大目标的冲突。要维护执政的稳定性，需要使用那个模式中基本的制度主体力量，那就是计划经济的科层部门体系。但是改革的目标转向市场经济时，意味着大规模社会制度的变化，这就影响到执政党执政基础的稳定性。因此，上述经济学家从理论上证明，这些自我领导的改革是注定不可能成功的。

后来中国改革的过程中，也面临着这个问题。在中国改革开始长达二十多年的时间里，没有看到任何一个经济学家预言过中国的改革有可能成功。倒是有众多的预言家，一次次的预言，这种改革不可能成功。正是基于这些理论和此前失败的先例，才使得萨克斯的“大爆炸”(big bang)理论和休克疗法红极一时。可以说，休克疗法的一时风行正是对自主改革失败记录的一种失望。
这种自主改革为什么在中国出现了例外，获得成功？我们看到，在保持中国共产党执政连续性的基础上，在改变社会经济体制的同时，也大规模重新塑造了共产党的执政理论和执政基础。显然，这一创造性的社会实践需要创造性的理论解释。但是，至今为止，我们还没有看到令人满意的富有现代经济学逻辑的解释。

第二个问题，我观察到，中国在经济高速成长的同时，又表现出了和西方经济发展不同的特征，我把它称为中国特色的不平衡发展。主要表现在几个“低”和几个“高”。几个“低”是指低工资、低消费、低度发展的国内需求市场；对应的几个“高”是相对较高的利润率增长、高积累高投入、高经济增长。而高经济增长和低的国内需求相结合，就产生了极大的出口依赖。这个不平衡增长模式按照道理来说不可能持续，但是在中国已经走了三十年，还没有看到它的终结。科学发展观提出了经济模式调整的任务，但这仍然是摆在我们面前的考验。

同时，还有一个值得注意的现象是，中国宏观经济经常头痛的不是西方社会经常面对的有效需求不足的问题，而是宏观经济过热。过热始终是宏观经济面对的首要任务。一个典型的市场经济是以解决有效需求不足为着重的，那个宏观理论和政策目标的设计也是以解决有效需求不足为目的的。但是中国的宏观经济的管理和我们学习过的现代经济理论都有很大不同。为什么国家发改委起着控制增长和资源调配的权力，这是包括我本人在内的很多经济学者不理解的地方。但是我们要问一问为什么要发生这样的事情。事实是，在中国确立了社会主义经济体制这个基本思想之后，这些部门的权利不但没有缩小反而扩大了。为什么？我们不可能用新古典经济理论的框架来观察这些事实而获得答案。我也没有答案。但是我的建议是，我们首先来解读我们现在生活在其中的中国经济制度的结构和运行方式，才有可能理解国家宏观管理部门和其他政策制定部门那些在新古典经济学看来不合理的行为。

总之，这两个问题合在一起，即在大规模社会变迁的历史长时段中，实现一个不平衡为特征的经济增长，构成了极有挑战性的当代社会科学的大问题。

对这个大问题的解释，我有两个概念提出来供大家讨论。第一个概念叫改革治理的三元结构。改革作为一个经济社会制度变迁的历史进程，是要有社会力量来推动的。我们中国推动改革的主导力量是“三”，这个和东欧、苏联的模式不同，那个模式是“二”。从“二”到“三”，我们的改革主体结构发生了关键变化，它是使我们的改革能够成功的关键。这是一个命题。

第二个概念叫做三维的市场经济。传统的或经典的市场经济里面有两大经济主体。一个是国家或政府，一个是企业。政府和企业的关系构成了市场经济的主轴。政府管的多了，市场经济的程度就低了一些，政府管的管制少了，市场的自由度就高一些。这是一个两维的关系。

而在中国经济现在形成的体制当中，又是“二变三”。一是中央政府，一是竞争性企业，相当于经典市场经济中的政府和企业两个概念。但是，我国还多出来一个经济主体，那就是地方政府体系。我的看法是，地方政府作为一个竞争性的经济主体系统，和竞争性企业所构成的主体系统具有同等重要的地位。这个看法的依据是，中国的地方政府特别的大和多，不像一些小国家。我们有两三千个县级政府，几百个地级市，这些单位既是政府，又承担了经济发展的功能，具有两重身份。一方面，它们是政府体系的一个组成部分，履行治安、法治、社会管理等任务，这是其公务职能；另一方面，它们又受命并有动力从事扶持企业，推动经济发展的任务，这是其商务功能。

就其商务功能而言，地方政府构成的竞争性主体系统和企业构成的竞争性系统，既互相依存、又相互独立的。我把这个包含竞争性地方政府系统的特殊市场经济称为三维的市场经济。

我用三元的改革结构解释中国的自主改革为什么可以在艰难曲折中持续的进行下去，而不是打道回府。我用这个三维的市场经济来解释中国的这种不平衡的经济发展为什么可以持续。

二、自主改革的成功与三元改革治理结构

这个三元的治理结构为什么能使自主改革在渐变中完成？制度的变迁需要持续推动的力量，而这个推动的力量只能是在这个社会的基本制度安排中产生的利益主体。

首先，在国际竞争的条件下，任何一个国家都会追求经济发展。这是当代大国竞争构造出来的压力，就像企业之间的竞争推动每个企业去做大做强一样。和早年的帝国时代不一样，现在是一个全球市场体系的时代，国与国之间的竞争构成了这个时代的主轴。每一个国家的领袖，只要有一点可能，都希望增强自己的国力。经济增长是他们的重要目标。

但是经济增长不能妨碍自身执政的连贯性。这两者之间有时候是有矛盾的。在苏联模式当中，这个矛盾非常尖锐。在传统苏联模式的社会主义体制当中，一个是国家领导、一个是部门官僚体系，二者互动推动了改革政策的出台和改变。

中国改革的不同之处在哪里呢？那就是在在上世纪80年代改革的初期，中国一开始就实行了财政包干、财政分成等财政分权的不同形式。因此，从那个时候开始，中央和地方的关系就开始二元化。地方政府走向了相当于自主承包的道路，在这种制度中，地方政府上缴了国家的，留下的就是自己的。地方政府成为地区经济发展成果的共同所有者；用经济学的话来说，就是地方政府成了地方经济剩余索取权的部分所有者。

把一个政府等级体系中的官员变成部分意义上的产权所有者，这可能是中国改革取得成功的最关键的地方。由此，中国创生了一系列自主改革的主体。从深圳等四个经济特区、到14个沿海开放城市、计划单列城市、以及各种试验区，都是对地方政府授予发展地方的相对自主权，由此突破了垂直部门系统的桎梏。改革主体的地方化，动力的持久化，构成了中国改革推进过程中，一种难以逆转的基本力量。从中国过去30年的改革经验可以看到，有几个关键性的历史关口，改革到了难以推进的时刻，几乎无一例外的都是地方政府的官员，联合了中央当中主张开放的领导人，采取种种变通措施，维持改革大局，等条件变化的时候，再次推动了新的改革。

中国与苏联改革的最大不同，是在改革遇到困难时的应对。在前苏联，每次改革出问题，部门官僚往往首先出来批评改革，终止改革。而在中国，不是一遇到问题就止步不前，而是强调说这些苦难的出现，正是由于改革不深入造成的，只能通过进一步改革来解决。回顾过去三十年，基本上都是这个调子。为什么？这不是一种学术，这是一个政治的交流语言。只有在上述三元改革主体的背景下，才可能进行这种对话。与中央进行对话的不是经济学家，经济学家能说清这些问题吗？不可能。但是当省长、书记、市长参与这个对话的时候，这个对话的逻辑就改变了。

第一，中央领袖找到了新的、可替代的政治支持力量，减少了改革过程中执政基础弱化的这种威胁，因此有一个更宏观的、从容的心态来调整改革进程。第二，信息和政治议程的多元化，排除了中央部门体系对改革议程的垄断。在政治学上，议程的建立是权力的重要组成部分。这个结构也是权力的重要来源。这两项任务在苏联是部门科层体系所垄断的，中央领袖除了和部门对话，没有别人，议程是被操控的，中央领袖没有多少空间。这种情况在中国的体系下变了。由于地方政府的参与，产生了信息的多元化和改革的议程多元化。

中国改革走过了三十年，现在走到了一个十字路口。正在形成中的我称作是三维市场经济的制度有继续存在的理由吗？我的观点是，自主的制度创新过程永远是向未来开放的，没有人可以把五十年以后的事情讲给你听。只要多元化力量的互动持续存在，中国的制度就会继续向前推进。

其实中国大部分的改革议程不是来自中央，而是来自地方。从安徽凤阳的包产到户，到股票市场的建立，资产承包，内外贸易种种制度创新，各种具体改革的发动主要来自地方。对于基层的创造，地方政府有的支持有的反对，在这种争论过程中，中央政府采取了著名的“三不”政策——不支持、不鼓励、不禁止。这个三不政策是什么呢？我认为就是一个宽容改革的最佳安排。为什么？因为改革都是自发的，出自基层和民众的利益，既不需要鼓励也不需要支持，只要不禁止就行了。所以改革的具体内容，大部分是基层自发启动的，是在种种争议中产生的。在争议的过程中，从不合法改为半合法，由半合法转变为合法。这就解决了中国这样一个大国统一进行全国性制度安排的难题。

我们学习新古典经济学，总是有一个总体设计的理想，老以为可以总体设计一个制度，然后再希望总体设计慢慢过渡过去。这是一个乌托邦；和苏联模式的共产主义的乌托邦具有同样的哲学基础。这种社会制度设计论，是对人类理性的盲目、狂妄的自信。人类不具备这种能力——有效的设计一个未来的大的社会制度，然后向工程一样的铺就它，这是完全行不通的。

那中国现在形成的中国特色社会主义是哪里来的呢？不是谁设计出来的。基本上是两个力量造成了今天的状况。一个是来自地方来自基层的分散的制度创新；另一个是来自中央的调研、总结、提炼和指导。在这后一方面，来自当代经济思想的学术引进与融合，也起到了积极的参与作用。首先是出自东欧的改革经济学，后来是以交易费用、产权经济学为代表的西方制度经济学理论。这两个经济学理论输入中国，和中国本土的经济学传统相结合，产生了有中国特色的一套政治经济学理论语言。这种理论创新，和基层的分散制度试验及其中央的宏观指导，构成一个互动共生、与时俱进的动态过程。在这个过程中，行为主体、行为场景、认知结构等等，都得到了不同程度的创新和变化，导致了中国政策选择的多元化和多样性，才走出了中国特色社会主义这一道路。总之，由于改革的力学的深刻改变，才产生了我们上面所说的体制改革一系列的持续变化。
 

三、长期不平衡发展与三维市场经济

现在来看第二个问题，经济的不平衡发展为什么可以持续约30年？对此，我想用三维市场经济这个概念来解释。实际上，这三元改革治理和三维市场经济两个命题是相关联的。

在一个分权的改革体制下，地方政府参与制度创新和改革政策的出台，自然会导致地方政府成为中国经济发展中的一个日益重要的基本面。让县和市这两级政府，具有今天这样强大的资源配置和参与改革和发展的能力，我相信不是由哪一个领导人或者经济学家在二十年前有意识的设计出来的。这是一个自发的走出来的实际局面。中央政府在改革的过程中需要调动地方政府的积极性，因此必须给它日益增多的政策选择权，分享政策选择所产生的经济增长的成效。有了自主决策和分享经济发展的结果，地方政府自然而然就转变成一个具有双重身份行为主体。一方面，它是政府体系中的一个层级、一个组成部分，它要执行中央政府的政令，维持社会安定和提供公共事务管理；另一方面，它要发展经济，获得收入，履行多种有中国特色的商务职能。

公务职能和商务职能构成了地方政府的两大任务体系。相应地，地方政府的组织架构也是二元的。你去观察任何一个地方政府的部门设计，和欧美发达国家不一样的地方在于，搞商务的人和预算都超过搞公务的人和预算。地方政府大部分的人才和资源是用在和经济发展直接有关的事情上的。而且，这种商务职能不同于西方政府那种调控经济的职能，也不同于市场管制的职能。它像大企业的总部一样，重在策划和实施招商、创业和发展新产业的职能，及其帮助辖区内企业解决发展中遇到的困难。对此，目前的研究不够，我这里谈几点初步思考。

个人观察，地方政府的商务职能中，有三个方面值得研究。

第一，是土地投资功能，这是地方政府城市经营的关键。城市经营的核心是把农业用地转变成城市用地，包括城市基础设施用地、工业用地、商住用地等三大类。从农业用地转为城市地有一个巨大的一次性价值增值；这个原始增值不需要多少经营能力，但又潜力无限。这个巨大的财务机会地方政府首先看到了，所以才提出城市经营这个概念。大的概念就是向银行贷款，全面开发土地，再从开发后土地的转让中获得受益。开发土地有几个不同的类别，一个是建设公共设施，改善城市面貌，这个属于公共工程，政府是赔钱的。钱从哪里来？还有另外两块，一块是工业用地，一块是商住用地。其中，工业用地短期也是不赚钱的；因为政府为了招商，往往对工业用地贴钱，来换企业的投资创业。等企业办成了，会有就业有税收。因此，这等于是政府用今天对工业土地的投资换取企业未来现金流的一个部分。但短期资金问题怎么办？商住用地转让带来的收入就成了关键，因为只有商住用地能直接产生利润。因此，土地投资中三类用地的配置比例就成了重要决策。

你去仔细研究那些有代表意义的市级政府在土地经营上的记录，你会发现里面有经济的理性，那就是谋求工业土地投资收益和商住土地收益还有公共土地投资的配置的最优化。这个理论是张五常先生在首先提出来的。他写了《中国的经济制度》这样一本书。这是我看到的世界上第一个试图用经济学理论解释中国地方竞争的经济后果的经济学家。它的最大贡献，是把地方政府的商务行为置于经济学的统一理论框架内进行解析，并揭示出其背后的经济合理性。这是极具洞察力的重大理论创新。地方政府系统地使用社会资源、财政结余和银行贷款，进行土地开发，从而实现就业、增长、城市建设、资金循环等多重目标。显然，这是一个典型的投资行为，也是中国地方政府商务功能的一大特色。

第二，是创业和企业管控的职能。大部份地方政府都有自己的直属企业。我们过去很担心它会出大的问题，比如效率很低，这在经济学上有共识，不用多说。但是，用系统的观点来看，少数国有企业的创办和存在，可能是对市场性企业有效运行的补充或示范。另外，把国有企业和现实存在的市场性企业比较，虽然各有不同，但是很难说谁绝对占优势、占上风。我们知道，美国有大企业病，有瘦身和重组，为什么？因为西方的企业也发生了严重的经营管理上的问题。它也要改革、要瘦身。拿这些现实的西方企业作为参照来看中国的国有企业，可能会有不同的看法。中国企业处在上升期的经济环境中，创业与发展的空间比较大，虽然是为国家管财产，但也经常有自主创业的成分，大家把企业做大做强的欲望很强。我觉得，我们要放弃很多既定的关于市场经济和私有企业的神话性的概念。中国地方政府创办的企业在上世纪80年代、90年代出现很多的问题，比如破产、资不抵债、倒闭等等，但是现在大量竞争性的企业基本上都转型为非国营了。留下的还具有国有企业身份的基本上是核心的骨干企业、有规模的企业。它们的前途何在，将来能不能持续走下去？我的意见是先不要下结论，还是往下看为好。

第三，是为辖区内企业综合服务的功能。这可以降低企业运行的交易费用。著名经济学家科斯曾经提出过交易费用的概念，指企业跟企业打交道产生的费用。但是，企业运行也要和非企业打交道，比如社区、居民、劳工、监管部门、甚至银行等等。我们可以把企业间的交易费用称为第一种交易费用，而把企业与非企业主体打交道的成本称为第二种交易费用。这类交易费用在中国和西方到底哪个比较低呢？最好对此作经验的研究。我的观察是，地方政府集成的综合服务有规模效应、有公信力，比单个的企业更有效。因此，会降低第二种意义上的交易费用。加上前述土地补贴等，可能显著降低企业的创业投资与运行成本。这可能是中国的投资吸引力持续较高的重要原因。在同等的边际投资效益下，中国企业的均衡投资水平高于西方市场经济中的企业均衡投资。

当然，这种体制的负面效应大家也看到了，最主要的，是对环境、劳工权益、教育等不能直接贡献经济增长的领域的忽视。但是这种忽视多大程度是历史的，多大程度是体制的，多大程度是宏观政策环境的，我们需要进一步的观察和研究。在转向科学发展观的过程中，宏观经济行为有没有一定程度的调整？，有没有可能通过指标的设计来改进这种地方政府参与经济发展的制度？这个体系产生了正面的和负面两种状况。正好可以解释，它造成了不平衡的经济增长，但又是可以持续相当长时期的经济增长。

中国改革走过了三十年，现在走到了一个十字路口。正在形成中的我称作是三维市场经济的制度有继续存在的理由吗？有继续存在的可能吗？这是规范性的问题。我的观点是，自主的制度创新过程永远是向未来开放的，没有人可以把五十年以后的事情讲给你听。我们只能在实践中解决遇到的问题，而在解决问题的过程中，我们从今天走向明天。因此，重要的是从今天的制度中找到可以走向未来的制度因素，而不是凭空想象某种理想制度，倒过来裁剪、拼盘今天的制度安排。设计社会制度的理想，永远都是存在的，但是在人类的历史记录中，从来都是灾难大于幸福。我从不低估理性和知识的建构作用，承认思想理论对社会变迁过程的参与；但是，它是个参与性的力量，不是主宰性的力量。主宰性的力量只能是制度内生的、分散多元的历史主体之间的互动演化过程。只要多元化力量的互动持续存在，中国的制度就会继续向前推进。
 

作者 史正富，兼任复旦大学新政治经济学研究中心主任